Por: Santiago Pulido Ruiz
El pasado jueves, 29 de enero, la Corte Constitucional
suspendió provisionalmente el Decreto Presidencial 1390 de 2025 por el cual se
declaraba el Estado de Emergencia Económica y Social en territorio nacional. Según
la Corte, las causas presentadas por el Gobierno Nacional no fueron consideradas
graves e imprevisibles, además, incumplían los requisitos mínimos
de constitucionalidad, alteraban el sistema de contrapoderes y representaban
una amenaza al esquema tributario del país. La suspensión de la medida aplicará
hasta tanto la sala plena del Alto Tribunal no profiera una decisión de fondo,
lo que no la obliga a establecer un plazo perentorio fijo sobre el fallo, pero,
al tratarse de un decreto de excepción económica con medida cautelar, sí
implica una celeridad reforzada del proceso decisorio.
En este artículo, analizaremos los principales ejes
del Decreto de Emergencia Económica, identificando sus causas motivantes y sus
proyecciones tributarias; revisaremos los argumentos de suspensión por parte de
la Corte Constitucional, centrados en la ponencia del magistrado Camargo;
finalmente, abordaremos algunas entradas sobre el debate de la autonomía
judicial, haciendo énfasis en situaciones en las que la independencia de
poderes y el control judicial, lejos de operar como garantías democráticas,
pueden devenir en prácticas de cierre o bloqueo institucional.
i. El Decreto de Emergencia Económica:
Tras el hundimiento de los dos proyectos de ley de
financiamiento, que proyectaban un recaudo de 12 billones para 2025 y 16.3
billones para 2026, el Gobierno Nacional presentó el decreto presidencial de
Emergencia Económica y Social, un mecanismo de excepción que le permitía al
Ejecutivo establecer, de forma transitoria, nuevos tributos o modificar los
existentes, a fin de solventar los problemas de déficit fiscal (derivados del
hundimiento de la ley de presupuestos), conjurar la crisis económica, ambiental
y social e impedir la extensión de sus efectos. Dentro de las causas
motivantes, el Gobierno Nacional identificó 7 ejes que, a su juicio, amenazaban
con profundizar la crisis fiscal, poniendo en riesgo la garantía de derechos
fundamentales y la prestación de servicios públicos esenciales.
Esto ejes respondían a: i. la
obligatoriedad de la Unidad de Pago por Capitalización (UPC) de salud (un valor
anual que el Estado, a través de la ADRES, transfiere al sistema de EPS por
cada afiliado con el objetivo de garantizar la prestación integral de servicios
de salud); ii. garantías de protección y seguridad ciudadana por
hechos asociados a la alteración del orden público y actos de violencia
criminal, principalmente, ante el riesgo de atentados a líderes sociales,
defensores de derechos humanos y candidatos en el marco de la contienda
electoral; iii. desastres naturales causados por la reciente ola
invernal; iv. sentencias judiciales ejecutoriadas pendientes de
pago; v. obligaciones atrasadas de origen legal (subsidios de
servicios públicos eléctricos y combustibles) y contractual (vigencias futuras)
adquiridas en gobiernos anteriores y pendientes de pago; vi. agotamiento
de las alternativas de endeudamiento (Regla Fiscal) y cláusulas derivadas de
las medidas unilaterales del Gobierno de los Estados Unidos; vii.
restricciones en la caja de la Tesorería General de la Nación.
Junto a este esquema de causas motivantes, el decreto
de emergencia hacía énfasis en el contexto económico internacional, atravesado
por la crisis sistémica mundial postpandemia, la guerra comercial y arancelaria
desplegada por Estados Unidos, el aumento acumulado de las tasas de interés y
la crisis de sobreendeudamiento mundial combinado a restricciones fiscales y de
liquidez que crean un efecto de vulnerabilidad fiscal en el país; el
crecimiento inercial y sostenido del gasto, que implica una tendencia
ascendente de gastos inflexibles; los ingresos tributarios que no crecen en la
misma proporción al sistema de gastos (funcionamiento, inversión y servicio de
deuda), lo que produce mayor endeudamiento y rezago del gasto social; y en la
presión permanente sobre las finanzas estatales.
El decreto de emergencia económica, que proponía un
término de vigencia de 30 días, otorgaba facultades al Ejecutivo para conjurar
la crisis y obligaba al Congreso Nacional a desarrollar una sesión de control
político sobre el ejercicio de las facultades extraordinarias cedidas. Aunque
el Gobierno Nacional desarrolló un argumento que retomaba elementos de la
crisis fiscal y del ciclo de recesión económica mundial, lo cierto es que el
decreto surge como una respuesta al bloqueo legislativo desplegado por el bloque
de oposición en el parlamento, que no solo ha costado la caída de leyes de
financiamiento, sino también el hundimiento de programas de reforma a los
sistemas de atención pública.
En ese contexto, emerge el Decreto de Emergencia como
una salida al impasse legislativo desarrollado por los bloques de
oposición. Sin embargo, la Corte Constitucional, en este y otros casos, no ha
incluido una valoración respecto al papel del órgano legislativo a la hora de
votar medidas orientadas a la atención de problemas públicos prioritarios. La
decisión del Alto Tribunal pasa por alto que, con el hundimiento de la ley de
financiamiento, se profundizaron las restricciones fiscales, agudizando la
crisis del sistema de salud, la emergencia humanitaria y ambiental. No hay, por
tanto, una lectura jurisprudencial sobre la corresponsabilidad del Congreso
Nacional en la configuración del escenario de excepcionalidad, ni tampoco de
las dinámicas de poder que la preceden y condicionan.
ii. La decisión de suspensión de la Corte Constitucional:
Tras un primer filtro de revisión de la Corte
Constitucional, el decreto fue suspendido hasta que no se profiriera un
concepto ampliado sobre su exequibilidad. La ponencia del magistrado Camargo
fue una de las piezas clave en dicha decisión: según el informe, el decreto de
emergencia económica debía ser desestimado por cinco razones. La primera porque
se trataba de un decreto inconstitucional, es decir, no superaba los requisitos
mínimos para considerarse un escenario excepcional: las causas señaladas no
correspondían a un evento súbito o extraordinario, sino que invocaban déficits
fiscales conocidos, tensiones financieras del sistema de salud acumuladas por
años y presiones presupuestales ordinarias.
Segundo, la Corte consideró que el decreto sería
utilizado como un mecanismo de sustitución del legislador ante el hundimiento
de la ley de presupuestos, lo que configuraría una desviación del poder constitucional.
Tercero, identificó una desproporción y falta de conexión entre la causa y la
respuesta: el decreto no distinguía entre la conexidad material (medidas que
responden a la crisis) y la necesidad y proporcionalidad (agotamiento de los
medios ordinarios disponibles), obligando al Ejecutivo a tramitar los nuevos
instrumentos tributarios mediante ley ordinaria. Cuarto, consideró que la
medida pondría en riesgo el sistema institucional de contrapesos, al crear un
antecedente en el cual el Ejecutivo consolida nuevos esquemas tributarios saltándose
el principio de deliberación legislativa.
Quinto, la Corte sostuvo, con relación al decreto, que
los estados de excepción están sujetos a exigencias de motivación, precisión y
coherencia interna, en tanto habilitan una alteración transitoria del reparto
ordinario de competencias. Según esto, el decreto pecaba por no delimitar el
nexo entre causas motivantes y medidas habilitadas: el déficit fiscal, la
crisis del sistema de salud y las restricciones presupuestales no fueron argumentos
consistentes que demostraran por qué el procedimiento legislativo ordinario
resultaba ineficaz e insuficiente. Aunque estas cinco razones no impliquen la
desestimación completa del decreto (sino que también pueden conducir a
escenarios de subsanación por vicios de inconstitucionalidad o nuevas formas de
trámite legal), lo cierto es que la valoración jurídica del escenario de
emergencia sí supone un traspiés al esquema tributario provisional del Ejecutivo.
Queda por ver si esta interpretación gana el pulso en el concepto último de la
Corte.
Ahora bien, más allá del asunto estrictamente
formal-procedimental, lo que está en discusión en el fondo es el tipo de
autonomía se configura alrededor de la Corte Constitucional. Recordemos que, en
los últimos tres años, se ha venido generando una serie de tensiones entre las
Altas Cortes y el Ejecutivo alrededor de nombramientos judiciales,
financiamiento de campañas electorales, mecanismos de Consulta Popular y
Ciudadana y, recientemente, de decretos de emergencia económica. ¿Dichas
tensiones suponen, como sugieren algunos sectores de la izquierda, que la
autonomía judicial presenta un rasgo fijo y constante que favorece,
inextricablemente, los intereses de la clase dominante? ¿Puede ser juzgada la
autonomía judicial simplemente como un enclave institucional y un patrón de
selectividad estructural que reproduce el modo de dominación entre clases? Abordemos
algunas entradas.
iii. La autonomía de las Altas Cortes: entre
estructuras y relaciones de fuerza
Para avanzar en una lectura crítica de la autonomía de
las Altas Cortes es necesario distanciarse, por un lado, de aquellas lecturas
deterministas que conciben el poder judicial como un bloque monolítico y
estructuralmente alineados con los intereses de las clases dominantes. Este
enfoque, aunque útil para identificar patrones históricos de selectividad
institucional, resulta insuficiente para explicar las variaciones, fisuras y
contradicciones en coyunturas políticas concretas. Del otro, del fetichismo
jurídico que entiende la independencia de poderes como un valor en sí mismo,
escindido de los conflictos políticos y sociales y de los procesos de transformación
democrática. Bajo esta interpretación, la separación de poderes se absolutiza y
deshistoriza, convirtiéndose en un fin normativo autónomo, antes que en un
dispositivo institucional democrático.
Para
el liberalismo jurídico, la independencia de poderes es una garantía neutral frente
a cualquier forma de concentración del poder. Lectura que no permite cuestionar
la forma en que la independencia de poderes, en un contexto de transición
democrática, instala escenarios de bloqueo institucional y profundización de la
crisis fiscal Por su parte, un sector de la izquierda reproduce, paradójicamente,
un fetichismo a la inversa: conciben a las Altas Cortes como enclaves reactivos
y predeterminados, lo que no permite comprender bajo qué contextos el control
judicial opera como freno legítimo a la arbitrariedad o como mecanismo de
cierre frente a procesos de cambio democrático. En ambos casos, la autonomía
judicial queda atrapada en una lógica esencialista que impide analizarla como
una práctica histórica, relacional y estratégicamente selectiva.
Por esta razón, retomamos el concepto neomarxista de autonomía
relativa para entender la autonomía judicial como un atributo legal-institucional,
históricamente situado, condicionado por la dinámica relacional de fuerzas
internas, las tensiones interinstitucionales, las reconfiguraciones en la
estructura de poder del campo judicial y los márgenes de acción que abren o cierran
cada coyuntura especifica. Desde esta
perspectiva, la autonomía de la Corte Constitucional no opera como un mero reflejo
mecánico de los intereses de clase o como un atributo normativo a-histórico,
sino como una capacidad variable de intervención que se redefine en función de
los equilibrios políticos, las disputas entre ramas del poder público y las
tensiones internas del propio campo judicial.
La decisión de suspender provisionalmente el Decreto
de Emergencia Económica es ejemplo de esto: el mecanismo decisorio del Alto
Tribunal -expresado en salvamentos y aclaraciones de voto- revela que la Corte
no actúa como un actor homogéneo, sino como un espacio de condensación de
relaciones de fuerza, donde coexisten interpretaciones divergentes sobre el
alcance de la excepcionalidad, el principio de separación de poderes y la
urgencia fiscal. Este disenso interno -que para el caso del Decreto de Emergencia
Económica tuvo un desenlace desfavorable- refuerza la idea de que la autonomía
judicial, aunque se desarrolle en estructuras institucionales dadas, es
contingente, su ejercicio puede oscilar entre funciones de contención
institucional y prácticas de cierra o bloqueo, dependiendo del contexto
político y de las estrategias de organización de los demás actores en el
Estado.
Más que asumir una concepción normativa o fetichista
de la autonomía, ya sea como garantía democrática incuestionable o como
dispositivo estructuralmente reactivo, lo que nos interesa, analíticamente, es
abordarla como una forma especifica de mediación estatal. Volviendo al caso del
decreto de emergencia, la Corte ejerce un tipo de autonomía que, al tiempo que dice
proteger el principio de legalidad y reserva de la ley, pasa por alto la
corresponsabilidad del Congreso Nacional en la producción del escenario de
excepcionalidad. Desde luego, esta omisión no neutra, sino que es expresión de
un posicionamiento político dentro del campo judicial, que reconfigura los márgenes
de acción del Ejecutivo y redefine los límites de la gobernabilidad en
contextos de crisis.
La independencia de poderes no puede ser evaluada,
pues, como un principio a-histórico, sino que debe ser leída en función de qué
tipo de poder frena, en qué coyuntura y con qué efectos sobre la ampliación o
restricción del régimen democrático. La autonomía judicial cumple una función
democrática, en ese sentido, cuando poner un freno a las extralimitaciones
autoritarias del Ejecutivo, pero también cuando reconoce que la excepcionalidad
constitucional puede constituir una herramienta legitima disponible al momento
de garantizar derechos fundamentales en contextos de crisis económica. Negar
esta segunda dimensión implica reducir la democracia a un simple formalismo
procedimental.
A espera del último concepto de la Corte
Constitucional, vale la pena cuestionarse si, con esta decisión, no se está
absolutizando el principio de independencia de poderes, desatendiendo las
consecuencias políticas y sociales de bloquear -aunque sea provisionalmente- un
instrumento concebido para ampliar la capacidad estatal de intervención
democrática en contextos de asfixia fiscal y parálisis legislativa. De ser así,
estaríamos ante un análisis restrictivo de la Corte, en el que el control
judicial queda reducido a identificar vicios de inconstitucionalidad y
procedimiento, pero el problema de la crisis fiscal y endeudamiento queda
desplazado del análisis jurisprudencial, como si se tratara de un mero dato
contextual y no de una amenaza real a la garantía de derechos fundamentales.
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