La reforma pensional en Colombia: un giro en la gestión neoliberal de la Seguridad Social

El actual debate pensional en Colombia carga con una serie de contradicciones del ciclo reformista neoliberal de los años 80’ y 90’. Por aquel entonces, América Latina vivió un acelerado proceso de transformaciones en sus sistemas de seguridad social. El ascenso de la dictadura militar chilena en 1973 representaría uno de los primeros ensayos de la política de ajuste estructural en la región. El control militar del Estado y de los mecanismos institucionales de seguridad social permitió a la dictadura avanzar en la transición del sistema pensional chileno: de un régimen público de reparto se dio paso a uno de capitalización individual. De ahí en adelante, se desencadenarían en secuencia una serie de reformas (convergentes y diferenciadas) que apuntaban a la privatización de las pensiones en la región.

El argumento de la privatización consistía, básicamente, en que el régimen de capitalización individual (de administración privada) presentaba mayores tasas de rendimiento por la vía del ahorro individual, además, eliminaba los riesgos de incumplimiento y controlaba los problemas derivados del crecimiento poblacional. Buena parte de la literatura especializada coincide en que estas justificaciones fueron proporcionadas por el Banco Mundial y que, en últimas, sostenían un modelo de concentración del ahorro y de fortalecimiento del capital financiero que poco o nada garantizaba el acceso a pensiones dignas.

En este artículo intentaremos explorar algunas ideas relacionadas con la reforma pensional en Colombia del actual gobierno de Gustavo Petro y cómo representa un giro en la gestión neoliberal de la seguridad social. Para esto, presentaremos, en primer lugar, una breve caracterización de la transformación neoliberal de los sistemas previsionales en América Latina durante la década de los 80’ y 90’; en segundo lugar, abordaremos aspectos del sistema pensional colombiano y de la actual reforma previsional; finalmente, cerraremos con algunos comentarios generales.

1. El proceso de transformación neoliberal del régimen pensional latinoamericano:

Los estudios sobre sistemas pensionales parten, usualmente, de analizar cada régimen en su particularidad, es decir, de observar sus especificas trayectorias nacionales e institucionales. Estos estudios se concentran, fundamentalmente, en la evolución histórica de los regímenes de seguridad social a nivel nacional. Sin embargo, en este artículo hemos decidido partir de América Latina como unidad de análisis. Según esto, es posible pensar la reconfiguración neoliberal de los sistemas previsionales en clave regional, sin que esto implique desconocer los recorridos institucionales de forma diferencial. Podemos decir, en ese sentido, que América Latina vivió, durante los años 80’ y 90’, de manera convergente y diferenciada país a país, un proceso de cambio estructural de sus sistemas de protección social.

La reforma del sistema de pensiones es uno de los ejes centrales de ese proceso de cambio y uno de los principales engranajes de la política de ajuste estructural del neoliberalismo. Al observar la trayectoria de la reforma de pensiones se puede entender bien el sentido y la profundidad del ciclo reformista neoliberal de fines del siglo XX en nuestra región. En primer lugar, este proceso de cambio inicia en Chile (1983) en el marco de la dictadura: una vez la junta militar logra hacerse del poder de Estado y toma el control de los mecanismos estatales de protección social, decide reformar estructuralmente el régimen previsional chileno, pasando de un régimen estatal de reparto a un régimen privado de capitalización individual.

Para avanzar en ello, los militares contaron con el apoyo activo de la clase capitalista chilena y con las recomendaciones técnicas de organismos multilaterales (especialmente del Banco Mundial). El argumento que justificó la reforma previsional chilena consistía en que el régimen de capitalización individual (de administración privada) presentaría mayores tasas de rendimiento y, de esa manera, eliminaría los riesgos de incumplimiento, disminuiría la carga presupuestal del Estado y controlaría los problemas derivados del crecimiento-envejecimiento poblacional (problema central del neoliberalismo en ese momento).

El modelo multipilar presentado por el Banco Mundial en su informe sobre empobrecimiento en la vejez se convertiría, rápidamente, en el paradigma del neoliberalismo en materia pensional. Este esquema proponía, básicamente, un primer pilar de administración pública y participación obligatoria (que contuviese de manera focalizada la pobreza entre ancianos); un segundo pilar de ahorro obligatorio de administración privada; un tercer pilar de ahorro voluntario. En teoría, el primer pilar cubriría mecanismos de redistribución a través del Estado, mientras el segundo y el tercero cubrirían -de forma privada- el ahorro.   

Reencauchando la propuesta del Banco Mundial, la dictadura militar chilena decidió reformar el sistema pensional de reparto (sostenido, financiado y administrado por el Estado) por un régimen de capitalización y gestión individual del riesgo (administrado por capital privado). El objetivo era disminuir las prestaciones proporcionadas por el sistema público de reparto, permitir la captura privada de la renta de pensiones y colocar al Estado como garante último de los beneficios empresariales (en caso de crisis-descalabro de la tasa de ganancia).

Bajo una estructura similar, más de diez países de la región reformaron sus sistemas pensionales entre 1981 y 1996. Entre los más importantes, Perú (1992), Colombia (1993), Argentina (1994), Uruguay (1996) y México (1997). En estos países, se avanzó en un proceso de reforma sostenido en el principio de individualización del riesgo, capitalización individual del ahorro y justificado por el sistema multipilar del Banco Mundial. Es importante aclarar que el contexto político de la región no era homogéneo: mientras algunos países atravesaban olas de autoritarismo militar, otros se encontraban en pleno proceso de apertura democrática.

Además, algunos países acogieron parcialmente las recomendaciones del Banco Mundial (construyendo sistemas pensionales mixtos), mientras otros lo hicieron manera completa. Así que es un proceso, aunque convergente desde el punto de vista regional, diferenciado en su aplicación nacional e institucional. Para quienes fueron de lleno al régimen de capitalización individual, se estableció la posibilidad (en algunos casos la obligatoriedad) de transferencia de regímenes públicos de reparto a sistemas privados de capitalización individual, sin que fuese posible el camino contrario.

Esta transferencia colocó al régimen privado de capitalización individual como el principal mecanismo de pensión. Bajo esta lógica, el monto del ahorro y de las cotizaciones quedaban en manos de instituciones financieras no bancarías que, en teoría, se encargarían de maximizar el rendimiento del capital invertido. Los reformistas neoliberales justificaron el proceso de transición de la matriz pensional de acuerdo a dos variables: los cambios demográficos en la región y “las nuevas necesidades de ahorro”.

Según esto, el alto costo de las pensiones junto con la baja cobertura del régimen de reparto hacía que el régimen previsional público fuese insostenible en el tiempo. En el fondo, la tesis neoliberal era que, con la privatización de las pensiones, los sistemas lograrían su autofinanciamiento, liberando al Estado de la “pesada carga que representaba la vejez”. Sin embargo, lo que permitió en la práctica fue la captura privada del ahorro y el dominio del poder financiero-empresarial en la administración de los fondos pensionales.

La dinámica de contribución y gestión de los recursos pensionales fue sometida, así, al juego de acumulación especulativa del mercado financiero. Estos ajustes tuvieron dos consecuencias inmediatas: por un lado, el abandono del principio de solidaridad de los sistemas públicos de seguridad social y, del otro, la construcción de un régimen pensional que beneficiaba los circuitos financieros de acumulación capitalista. Es decir, fue un cambio institucional que, además de fracturar la solidaridad intergeneracional del sistema, reforzaba los vasos comunicantes entre los sistemas pensionales y el poder económico financiero.

Justamente, la construcción de un régimen contributivo obligatorio administrado por fondos privados permitía a las instituciones financieras redirigir grandes cantidades de efectivo a mercados financieros nacionales y transnacionales. Muchos de los grupos económicos privados que administraban pensiones tuvieron la posibilidad de cotizar en la bolsa internacional de valores y reinvertir grandes cantidades de dinero en capital especulativo. Elementos como los niveles de productividad nacional, empleo o distribución de ingresos entre beneficios y salarios desaparecen de la gramática pensional, siendo reemplazados por la idea del rendimiento financiero y la inversión individual. 

Ahora bien, algunos especialistas señalan, a contravía del argumento de la supuesta contención de la bomba pensional, que la capitalización individual de los regímenes previsionales obedece a un proceso estructural de cambio: la financiarización de las economías nacionales. Con la privatización de sectores estratégicos de la economía nacional es posible apalancar procesos más estructurales de cambio en la matriz de acumulación capitalista (que, entre los años 70’, 80’ y 90’, van dando un giro del capitalismo industrial al capitalismo financiero). Se trata, en suma, de un rediseño institucional que, antes que garantizar el acceso digno a pensiones y fortalecer los principios de solidaridad social, se afianza en el dominio de las finanzas y en la gestión eficiente de los recursos.

No es casual, entonces, que la reforma de pensiones (entendida como engranaje de la política de ajuste estructural del neoliberalismo) se haya dado en el contexto de la crisis de endeudamiento de América Latina. Precisamente, la deuda, además de erosionar las bases del crecimiento económico regional, se convierte en el soporte sobre el cual los organismos multilaterales sugerirán y presionarán a los gobiernos latinoamericanos a reformar sus sistemas de protección social, permitiendo la expansión del mercado de capitales financieros.

2. La transformación del régimen pensional colombiano: 

Actualmente, el Gobierno de Gustavo Petro avanza en la reforma del sistema de pensiones en Colombia. A pesar de haber sido un proyecto que cumplió con los debates necesarios en las dos cámaras del Congreso y de haber sido sancionado por presidencia en Plaza de Bolívar en julio del 2024, se encuentra bajo revisión de la Corte Constitucional por supuestos “vicios de procedimiento legislativo”. No nos detendremos aquí en el futuro jurídico de la reforma (que, al día de hoy, sigue siendo una incertidumbre), sino en algunos aspectos de su contenido y en su apuesta por desmontar los principales ejes de la gestión neoliberal de las pensiones.

En primer lugar, cabe señalar que la reforma pensional del Gobierno Petro busca implementar el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, el cual permite amparar a ancianos desprotegidos residentes en el país y en el exterior. Bajo esta iniciativa, se modifica el Sistema General de Pensiones creado con la Ley 100 de 1993: un sistema de tipo contributivo financiado, principalmente, por la cotización paga de trabajadores dependientes e independientes. En esta estructura, dos regímenes competían entre sí por la administración del fondo pensional: el régimen de prima media (administrado por el Estado) y el régimen de ahorro individual (gestionado por las administradoras de fondos de pensiones).

Esta competencia entre regímenes no solo le otorgaba una inmensa capacidad de manejo a los fondos privados de los recursos pensionales de los colombianos (que, como hemos visto en el anterior apartado, se vinculan directamente con el juego de acumulación especulativa del capital financiero), sino que, además, mantenía un modelo profundamente regresivo e injusto desde el punto de vista del ahorro individual: quien no cumplía con las estrictas metas de pensión, solo tenía posibilidad de retirar su ahorro, renunciando al derecho de pensión y viendo recortada parte de la inversión que, supuestamente, dice garantizar el fondo privado.  

La reforma pensional del Gobierno Petro busca, contrario a lo que ocurre en el actual régimen, modificar dicha estructura de competencia entre fondos de pensiones, recuperar mayor capacidad administración por parte del Estado y complementar la gestión pública con el manejo privado. Para esto, ha propuesto un modelo de 4 pilares en el cual es evidente la recuperación de la gestión pública-estatal. Se propone un primer pilar solidario, el cual cubre a trabajadores que tengan pérdida de capacidad laboral igual o superior del 50% y que estén en condiciones de pobreza y vulnerabilidad. Este primer renglón será beneficiario de una renta vitalicia financiada con dineros públicos y administrada estatalmente.

Un segundo pilar semi-contributivo, el cual otorga, de igual manera, una renta vitalicia a trabajadores que no alcanzaron las metas de pensión, pero que tienen semanas cotizadas en el fondo público o privado. En el anterior sistema de pensiones (que, insistimos, operaba poniendo a competir el fondo público contra el privado), quienes no lograban edad ni semanas de pensión debían, simplemente, retirar sus ahorros con recortes adicionales que hacían las entidades financieras por riesgos de inversión. Con la reforma del Gobierno Petro, se reconoce el derecho a los trabajadores de acceder a una renta vitalicia, a pesar de no haber logrado las “metas de rendimiento” con las que funcionaba el anterior régimen.

Un tercer pilar contributivo en el cual los afiliados podrán acceder a una pensión integral de vejez, invalidez o sobrevivencia. El fondo público recibirá cotizaciones hasta de 2,3 salarios mínimos legales vigentes (este monto es resultado de negociaciones en parlamento). Los parámetros de acceso a pensión se mantienen: edad, semanas y taza de reemplazo. De igual manera, con la actual reforma se crea un compromiso por parte del Estado en garantizar el ahorro individual y el pago del componente complementario en los casos a los que haya lugar. A través de esta medida se garantiza que, en el proceso de transición de régimen, los jubilados no vean afectado el monto de su cotización.

Finalmente, un pilar de ahorro individual voluntario en el cual los trabajadores con mayor capacidad de pago puedan ampliar la base de su pensión. Los dineros de estas cuentas de ahorro seguirán siendo administrados por capital privado y se usarán solo para el reconocimiento de pensiones. Con esta estructura, el Gobierno Petro decide mantener, en términos generales, un régimen pensional de tipo mixto, el cual combina administración pública y privada, pero con una clara intención de recuperar la capacidad del Estado en el manejo púbico de los recursos pensionales.

Esta idea de recuperación de la capacidad de manejo por parte del Estado no es un fin en sí mismo, sino que es el único medio a través del cual es posible garantizar el acceso a pensiones dignas y el cubrimiento de necesidades a viejas generaciones de trabajadores no activos en riesgo de pobreza extrema, esto, sin la intermediación del capital financiero y sus famosas “metas de rendimiento de capital”. Otro de los aspectos centrales de la reforma es que el bono pensional a adultos mayores no dependerá más de la política de asistencia social focalizada (herencia del modelo de gestión neoliberal), sino que será parte de la estructura constitutiva del nuevo régimen de pensiones (pilar solidario), lo que podría garantizar una progresividad en el monto que reciben los abuelos desprotegidos.

Desde luego, el poder financiero ha empleado distintas estrategias parlamentarias y extraparlamentarias para bloquear la aprobación de esta reforma. A esto responde la reciente demanda ante la Corte Constitucional por parte de fuerzas derechas que tiene en vilo el futuro de la reforma. También es cierto que en el proceso de transición de régimen debe darse una transferencia de afiliados del régimen público (COLPENSIONES) a los fondos privados (AFP) con el objetivo de garantizar las metas de financiación en el corto y mediano plazo.

Sin embargo, es claro que con el fortalecimiento de las capacidades estatales en materia pensional y el consecuente desplazamiento del capital privado se ha instaurado un nuevo ciclo de conflicto y contradicciones entre clases. Al verse derrotados en el debate público, los gremios empresariales han decidido poner en marcha una estrategia de tipo “procedimental” con la cual buscan hundir el proyecto en las Altas Cortes y, como es evidente, las relaciones de fuerza también se ven alteradas por el pulso del Gobierno Nacional para aprobar la reforma laboral y la reforma a la salud por la vía de la Consulta Popular.

Lo que encontramos, pues, en Colombia es una situación en la cual modificar los patrones de selectividad estructural del neoliberalismo en el Estado pasa, necesariamente, por procesos constituyentes y de consulta popular al pueblo. Lejos de reducir la estrategia de transformación al simple trámite institucional, el Gobierno Petro ha encontrado, a poco de cumplir sus tres años de gobierno, que la movilización social-electoral es la única condición de posibilidad para jalonear los proyectos de cambio. Aunque el tema de pensiones permita explicar uno de los tantos asentamientos estructurales del neoliberalismo, lo cierto es que desmontar la gestión del capital no pasa, solamente, por recuperar capacidades estatales, sino de construir un proyecto nacional-popular que haga del cambio un movimiento irreversible.

3. Comentarios finales: 

A lo largo de este artículo, hemos intentado hacer un breve recuento del proceso de reforma pensional en América Latina y Colombia. En el primer apartado se sostuvo que, con el ciclo neoliberal de los años 80’ y 90’, apalancado en principio por la dictadura militar chilena, se creó una fuerte articulación entre sistemas pensionales y capital financiero. El cambio de la estructura pensional latinoamericana buscó (así fuesen regímenes de capitalización individual o regímenes mixtos) el fortalecimiento del poder económico financiero y la ampliación de los mecanismos de acumulación de capital.

En el caso colombiano, se apostó desde 1993 por un régimen mixto que, aunque tenía competencia del Estado, amplió la tasa de rendimiento (tasa de ganancia) de los capitalistas nacionales que, a su vez, mantienen continúa interacción con el capital financiero transnacional por medio de la inversión internacional en bolsa. De modo tal que la reforma pensional no solo toca estrictamente la gestión neoliberal de los recursos pensionales, sino que, al mismo tiempo, está desmontando ejes del patrón de acumulación privada de capital al interior del Estado (característica del cambio de la matriz económica del neoliberalismo).

Aquí la relación entre política y economía es clara: en el anterior régimen de pensiones, los fondos privados no solo tenían una gran capacidad de manejo de los recursos pensionales, lo que permitió fortalecer su poder económico, sino que además tuvieron la posibilidad de permear la estructura representativa del Congreso y poner portavoces legislativos en defensa de sus intereses. Está por verse si la aprobación de la reforma pensional consigue desplazar estos intereses oligárquicos-empresariales del seno del Estado.

Lo que sí resulta evidente es que, para avanzar en tal propósito, se requiere de una articulación nacional-popular que defienda los intereses de la clase trabajadora y esto implica, necesariamente, un engranaje estratégico entre reformas. Solo movilizando la clase trabajadora y el campo popular en torno a la progresividad y profundización de las reformas es posible avanzar en cambios tanto en la estructura de la economía como en el tipo de relaciones e intereses que se anidan en el Estado. La Consulta Popular parece ser un primer paso en la persecución de este objetivo; en todo caso, los tiempos de gobierno son cortos y en las últimas semanas se definirán décadas enteras.