El Gobierno Nacional ha presentado su proyecto de «Ley de Rescate Económico», proyecto mediante el cual "estabiliza" las cuentas fiscales de la Nación recargando la crisis en los sectores populares y la clase media. En esta nota analizamos las medidas, mecanismos y efectos diferenciados de la reforma:
La iniciativa plantea una reorganización del Estado y de las fuentes de financiación pública que combina recorte del gasto público, recomposición tributaria, flexibilización de las condiciones para la inversión privada y reforzamiento de la disciplina presupuestal. Contrario a lo que se ha venido señalando, la reforma no constituye un mero programa de austeridad presupuestal, sino que representa toda una apuesta económica para modificar la lógica de asignación y distribución del gasto público, el modelo de financiación de las obligo. El objetivo detrás de la denominada "estabilización fiscal" no es exclusivamente macroeconómico, sino también de reorganización y reforma estatal.
La primera dimensión del proyecto es el ajuste del gasto público y la reducción de capacidades estatales. El proyecto faculta al Gobierno para aplazar, reducir o dejar de programar determinadas apropiaciones del Presupuesto General de la Nación (PGN), subordinando compromisos presupuestales a las evaluaciones de sostenibilidad fiscal del Ministerio de Hacienda. A esto se suman las restricciones a gastos de personal, contratación, adquisición de bienes y servicios de las entidades públicas. Particularmente, el artÃculo 16 establece reducciones nominales de los gastos de personal durante 2028 y lÃmites a su crecimiento para los años siguientes.
Estas disposiciones tienen, desde luego, consecuencias más allá de la administración pública. La contratación estatal constituye una fuente de ingresos y demanda laboral para más de un millón de profesionales, trabajadores técnicos y prestadores de servicios (según cálculos de la última iniciativa de reforma laboral). Su contracción, por lo tanto, afectará los niveles de empleabilidad, los ingresos de los hogares y el consumo. Al mismo tiempo, la reducción de apropiaciones puede comprometer programas de transferencias y provisión pública de los que dependen sectores sociales con menores posibilidades de sustituir esos servicios por la vÃa del mercado. No se trata, pues, de una mera reducción del tamaño del Estado, como lo difunde la propaganda libertaria, sino de una redirección del gasto público en la que sus efectos dependen de qué capacidades institucionales se debilitan y sobre qué grupos sociales recaen sus consecuencias.
Esta reorganización también contempla la movilización, optimización y enajenación de activos estatales. Según el proyecto, el patrimonio público pasa a desempeñar una función de liquidez y financiación de corto plazo, con el riesgo de comprometer capacidades institucionales y económicas que tienen valor estratégico en el largo plazo. La obtención de ingresos extraordinarios mediante la venta de activos puede contribuir temporalmente a las cuentas fiscales, pero no equivale a generar nuevas fuentes estructurales de financiación. El programa de economÃa polÃtica de la Patria Milagro propone transformar parte del patrimonio acumulado por el Estado en recursos disponibles para atender necesidades presupuestales inmediatas.
Una segunda dimensión corresponde a la reorganización de las fuentes de financiación de la seguridad social. El proyecto introduce modificaciones a las contribuciones destinadas al SENA, el ICBF y el sistema de salud, establece cambios en los porcentajes de cotización y modifica mecanismos de financiación de obligaciones pensionales. También incorpora herramientas sobre el traslado de recursos entre las administradoras de fondos de pensiones y cesantÃas y el Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo.
Las exoneraciones de aportes empresariales se justifican como instrumentos para reducir los costos de contratación. Sin embargo, también modifican las fuentes de financiación de instituciones que cumplen funciones de formación para el trabajo, bienestar familiar y protección social. Estos cambios en el esquema de cotizaciones alterarÃa la distribución de cargas entre empleadores, trabajadores y recursos públicos. El problema de esto es que la reducción de determinados costos empresariales no necesariamente representa una disminución equivalente de las necesidades de financiación del sistema. Estas obligaciones deben seguir siendo atendidas y su reorganización terminará trasladando responsabilidades hacia los ingresos laborales o el presupuesto público. Es decir, los principales afectados con esta medida siguen siendo los sectores profesionales y prestadores de servicio, que verán un incremento de sus obligaciones previsionales y un menor margen de vinculación laboral en el sector público.
La dimensión tributaria también presenta efectos distributivos diferenciados. El proyecto modifica el impuesto sobre la renta de personas naturales, establece una escala marginal que alcanza el 39 % y revisa los umbrales, deducciones y exenciones. También introduce cambios en las disposiciones sobre bienes excluidos, exentos y gravados con IVA, junto con mecanismos de devolución focalizada para hogares en condición de pobreza.
Aunque la devolución del IVA reconoce el impacto de los impuestos indirectos sobre los hogares de menores ingresos, no elimina el carácter regresivo de una estructura tributaria que grava el consumo. Su alcance dependerá, por consiguiente, de los criterios de focalización que establezca MinHacienda (quien ya ha dejado claro cuál es la agenda económica que defiende el Gobierno Nacional, la cual no contempla a los sectores populares). Por otra parte, las modificaciones a las tarifas y beneficios del impuesto sobre la renta deben examinarse considerando los ingresos, las deducciones y la capacidad contributiva de los distintos grupos socialed. Estas tarifas nominales distribuirán inequitativamente la carga tributaria entre trabajadores asalariados, profesionales, rentistas y propietarios de capital.
La tercera dimensión permite identificar la orientación del proyecto hacia la inversión privada y la rentabilidad empresarial. La iniciativa modifica la tarifa general del impuesto sobre la renta para sociedades nacionales y establecimientos permanentes de sociedades extranjeras, e introduce un régimen especial para grandes inversiones y encadenamientos productivos, con incentivos tributarios y garantÃas de estabilidad jurÃdica.
Estas medidas reducen la carga tributaria directa para las sociedades beneficiadas y ofrecen condiciones de certidumbre para sus decisiones de inversión. El argumento del Gobierno es que una menor tributación y unas reglas jurÃdicas estables pueden estimular la inversión, la producción y el empleo. Sin embargo, los beneficios concedidos no garantizan por sà mismos una expansión equivalente del empleo formal, los salarios, las compras a proveedores nacionales, la transferencia tecnológica o el recaudo futuro. Su impacto depende de las condiciones efectivas de los proyectos, de los compromisos exigibles a los inversionistas y de la capacidad estatal para verificar su cumplimiento.
Justamente, este punto de la reforma es que el permite identificar las asimetrÃas del modelo distributivo de De La Espriella: mientras se restringen las capacidades presupuestales del Estado y se condiciona su intervención económica, se establecen garantÃas de estabilidad tributaria y jurÃdica para determinados segmentos del capital. La disciplina fiscal impone lÃmites a la acción pública, pero la polÃtica de incentivos busca ampliar las condiciones de rentabilidad privada. Se configura, de esa manera, una distribución diferenciada y desigual de las garantÃas económicas: mayor certidumbre para la inversión privada y mayores restricciones para la provisión pública-estatal con fines sociales.
Esta orientación se extiende también a las finanzas territoriales. El artÃculo 58 modifica las condiciones de endeudamiento de las entidades territoriales mediante nuevas reglas de cálculo del ahorro operacional y lÃmites vinculados a los ingresos corrientes. Aunque estas disposiciones se presentan como mecanismos de control del riesgo fiscal, en la práctica termina restringiendo la capacidad de departamentos y municipios para financiar infraestructura, inversión social y proyectos de desarrollo territorial. En un paÃs caracterizado por profundas desigualdades regionales y subnacionales, las restricciones al endeudamiento público no tienen efectos homogéneos, pues afectan especialmente a los territorios que requieren ampliar sus capacidades institucionales de inversión.
Finalmente, el proyecto refuerza los mecanismos de cumplimiento de la regla fiscal, establece metas de resultado primario y dispone mecanismos de ajuste ante determinados niveles de endeudamiento, fortaleciendo el papel del Comité Autónomo de la Regla Fiscal. Con ello, los objetivos de sostenibilidad de la deuda adquieren un peso determinante en la programación presupuestal. Estas medidas, sin desconocer la importancia de la estabilidad macroeconómica, convierten la disciplina fiscal en el criterio dominante de la polÃtica económica nacional, reduciendo el margen para redefinir prioridades de inversión, protección social y transformación productiva.
De modo tal que la dichosa Ley de Rescate Económico propone ante todo una reorganización de las relaciones entre Estado, capital y trabajo. Por un lado, restringe el gasto público con fines sociales (o mejor aún lo redirige a otros renglones de la economÃa), modifica las fuentes de financiación de la seguridad social, promueve la enajenación de activos estatales y limita la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales. Por el otro, introduce beneficios tributarios, garantÃas jurÃdicas e incentivos dirigidos a grandes inversionistas y sociedades empresariales privadas.
El carácter regresivo de la reforma no radica, entonces, solo en su enfoque tributario, sino también en su objetivo de reorganización estatal. De aprobarse, los sectores populares enfrentarán una mayor exposición a la reducción de transferencias, servicios y mecanismos de protección pública, debido a su dependencia relativa de estas formas de provisión. Las clases medias, por su parte, cargarán con los efectos de los cambios tributarios y de cotizaciones, asà como la contracción de las oportunidades laborales asociadas a la contratación y el gasto estatal. En ambos casos, el debilitamiento de las capacidades públicas incrementará la dependencia de mecanismos privados para acceder a servicios, protección y bienestar.
La propuesta expresa, en general, una determinada concepción de la reorganización polÃtica-económica. El Estado debe ajustar sus compromisos sociales y presupuestales para garantizar la sostenibilidad fiscal, mientras crea condiciones favorables para la acumulación privada. No estamos únicamente ante una discusión sobre el equilibrio de las cuentas públicas, sino ante una disputa por la distribución social de los costos de la crisis, la orientación del gasto y las condiciones institucionales bajo las cuales se reproduce la acumulación de capital.
La estabilización fiscal, por tanto, se enmarca en un conflicto distributivo entre clases sociales. Sus instrumentos siguen favoreciendo los intereses de las clases dominantes, otorgando exenciones tributarias y previsionales y promoviendo mecanismos de inversión privada con el sello de garantÃa del Estado, mientras los sectores populares y de clase media pierden capacidades de acceso a bienes públicos y son quienes terminan asumiendo los costos de la reforma. Es lucha de clases contra los pobres.
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